La CEDH, la cour de cassation, et le statut du ministère public

Par Michel Huyette

 
  Décidément, le double débat autour de la garde à vue et du statut du ministère public est le vértiable roman judiciaire de l'année, avec ses rebondissements successifs. La CEDH puis la cour de cassation viennent d'y ajouter chacune un chapître essentiel, sans que, toutefois, nous n'en soyons pas encore à l'ultime conclusion.

  Après une série de décisions relatives à la garde à vue, voici que la CEDH est revenue sur le statut et les compétences du ministère public (le procureur) en France, dans un arrêt en date du 23 novembre 2010 (décision ici).

  La problématique, en simplifiant, était la suivante :

  Une avocate est arrêtée le 13 avril 2005, alors qu'elle se trouve au tribunal d'Orléans, sur commission rogatoire d'un juge d'instruction de cette ville, dans le cadre d'une procédure ouverte pour trafic de stupéfiants. Elle est placée en garde à vue en début d'après-midi. Le lendemain elle est conduite à Toulouse, où se trouve son bureau qui est perquisitionné en présence du juge d'instruction d'Orléans. Et le même jour la garde à vue est prolongée par un juge d'instruction de Toulouse.

  Le 15 avril à 14 h 25 la garde à vue prend fin. En même temps l'avocate est informée que les juges d'instruction d'Orléans ont délivré un mandat d'amener (1) contre elle. Elle est alors présentée au procureur de la République de Toulouse qui, ce même 15 avril, ordonne sa conduite en maison d'arrêt en attendant la mise à exécution du mandat. A l'issue de son transfert à Orléans, elle est présentée au juge d'instruction de cette ville le 18 avril à 15 h 14. A la suite de son audition elle est mise en examen puis un juge des libertés et de la détention ordonne son placement en détention provisoire.

  L'intéressée, devant la CEDH,  "allègue avoir été maintenue en détention durant cinq jours avant d'être « traduite devant un juge ou un autre magistrat habilité par la loi à exercer des fonctions judiciaires » au sens de l'article 5 § 3 de la Convention (texte ici), article qui prévoit que "Toute personne arrêtée ou détenue (..) doit être aussitôt traduite devant un juge ou un autre magistrat habilité par la loi à exercer des fonctions judiciaires et a le droit d'être jugée dans un délai raisonnable, ou libérée pendant la procédure."

  La CEDH répond en retenant ceci :

  - Elle rappelle d'abord les termes de son précédent arrêt Medvedyev et autres c. France (décision ici), dans lequel elle avait souligné " l'importance de la rapidité ou de la célérité des contrôles juridictionnels requis en vertu de l'article 5 §§ 3 et 4", et le fait que l'article 5 " vise à assurer que la personne arrêtée soit aussitôt physiquement conduite devant une autorité judiciaire", ceci parce que le contrôle d'un juge  " assure aussi une protection appréciable contre les comportements arbitraires, les détentions au secret et les mauvais traitements".

  Elle rappelle également que dans cette décision elle avait affirmé que  " le contrôle juridictionnel lors de la première comparution de la personne arrêtée doit avant tout être rapide car il a pour but de permettre de détecter tout mauvais traitement et de réduire au minimum toute atteinte injustifiée à la liberté individuelle", que "la stricte limite de temps imposée par cette exigence ne laisse guère de souplesse dans l'interprétation, sinon on mutilerait, au détriment de l'individu, une garantie procédurale offerte par cet article et on aboutirait à des conséquences contraires à la substance même du droit protégé par lui" (2),  et, surtout, que  "Le magistrat doit présenter les garanties requises d'indépendance à l'égard de l'exécutif et des parties, ce qui exclut notamment qu'il puisse agir par la suite contre le requérant dans la procédure pénale, à l'instar du ministère public, et il doit avoir le pouvoir d'ordonner l'élargissement, après avoir entendu la personne et contrôlé la légalité et la justification de l'arrestation et de la détention".

  Se penchant ensuite sur le cas de Mme Moulin, la CEDH considère que :

  -  "Pendant la période qui s'est écoulée entre son placement en garde à vue le 13 avril 2005 à 14 h 35 et sa présentation aux deux juges d'instruction d'Orléans le 18 avril 2005 à 15 h 14, pour l'interrogatoire de première comparution, la requérante n'a pas été entendue personnellement par les juges d'instruction en vue d'un examen par ces derniers des circonstances qui militent pour ou contre la détention, afin qu'ils se prononcent selon des critères juridiques sur l'existence de raisons la justifiant et, en leur absence, d'ordonner l'élargissement, autrement dit sur le bien-fondé de la détention.",

  - " il convient donc d'examiner la question de savoir si la requérante aurait néanmoins été « aussitôt » traduite devant un autre « juge ou (...) magistrat habilité par la loi à exercer des fonctions judiciaires », conformément aux dispositions de l'article 5 § 3 de la Convention."

  - " la requérante a été présentée au procureur adjoint du tribunal de grande instance de Toulouse le 15 avril 2005, après la fin de sa garde à vue, en raison de l'existence d'un mandat d'amener délivré par les juges d'instruction d'Orléans. Le procureur adjoint a finalement ordonné sa conduite en maison d'arrêt, en vue de son transfèrement ultérieur devant les juges".  "Il appartient donc à la Cour d'examiner la question de savoir si le procureur adjoint, membre du ministère public, remplissait les conditions requises pour être qualifié, au sens de l'article 5 § 3 de la Convention et au regard des principes qui se dégagent de sa jurisprudence, en particulier s'agissant des caractéristiques et pouvoirs du magistrat, de « juge ou (...) autre magistrat habilité par la loi à exercer des fonctions judiciaires »."

  - " les magistrats du siège sont soumis à un régime différent de celui prévu pour les membres du ministère public. Ces derniers dépendent tous d'un supérieur hiérarchique commun, le garde des sceaux, ministre de la Justice, qui est membre du gouvernement, et donc du pouvoir exécutif. Contrairement aux juges du siège, ils ne sont pas inamovibles en vertu de l'article 64 de la Constitution. Ils sont placés sous la direction et le contrôle de leurs chefs hiérarchiques au sein du Parquet, et sous l'autorité du garde des sceaux, ministre de la Justice. En vertu de l'article 33 du code de procédure pénale, le ministère public est tenu de prendre des réquisitions écrites conformes aux instructions qui lui sont données dans les conditions prévues aux articles 36, 37 et 44 du même code, même s'il développe librement les observations orales qu'il croit convenables au bien de la justice."

   " du fait de leur statut ainsi rappelé, les membres du ministère public, en France, ne remplissent pas l'exigence d'indépendance à l'égard de l'exécutif, qui, selon une jurisprudence constante, compte, au même titre que l'impartialité, parmi les garanties inhérentes à la notion autonome de « magistrat » au sens de l'article 5 § 3."

  - " la Cour constate que la loi confie l'exercice de l'action publique au ministère public, ce qui ressort notamment des articles 1er et 31 du code de procédure pénale. Indivisible, le parquet est représenté auprès de chaque juridiction répressive de première instance et d'appel en vertu des articles 32 et 34 du code précité. Or la Cour rappelle que les garanties d'indépendance à l'égard de l'exécutif et des parties excluent notamment qu'il puisse agir par la suite contre le requérant dans la procédure pénale (voir, en dernier lieu, Medvedyev et autres, précité). Il importe peu qu'en l'espèce le procureur adjoint exerçait ses fonctions dans un ressort territorial différent de celui des deux juges d'instruction, la Cour ayant déjà jugé que le fait pour le procureur d'un district, après avoir prolongé une privation de liberté, d'avoir ensuite transféré le dossier dans un autre parquet, n'emportait pas sa conviction et ne justifiait pas qu'elle s'écarte de sa jurisprudence."

  Et la CEDH conclut :

  - " Dès lors, la Cour estime que le procureur adjoint de Toulouse, membre du ministère public, ne remplissait pas, au regard de l'article 5 § 3 de la Convention, les garanties d'indépendance exigées par la jurisprudence pour être qualifié, au sens de cette disposition, de « juge ou (...) autre magistrat habilité par la loi à exercer des fonctions judiciaires ». En conséquence, la Cour constate que la requérante n'a été présentée à un « juge ou (...) autre magistrat habilité par la loi à exercer des fonctions judiciaires », en l'espèce les juges d'instruction d'Orléans, en vue de l'examen du bien-fondé de sa détention, que le 18 avril 2005 à 15 h 14, soit plus de cinq jours après son arrestation et son placement en garde à vue. (..) Partant, il y a eu violation de l'article 5 § 3 de la Convention.".


  Plus récemment, c'est le 15 décembre 2010 que, dans un arrêt historique (décision ici), la chambre criminelle de la cour de cassation a jugé :

  "Attendu qu'il résulte de l’arrêt attaqué et des pièces de la procédure que M. X... a été placé en garde à vue le 22 septembre 2008 à 18 heures 10, dans l'enquête ouverte sur les circonstances dans lesquelles il venait de blesser avec une carabine à air comprimé l'un de ses voisins auquel l'opposait un litige relatif à une servitude de passage ; que cette mesure a été prolongée sur autorisation du procureur de la République à compter du 23 septembre à 18 heures 10, et a pris fin le même jour, à 19 heures 15, soit une durée de vingt-cinq heures et cinq minutes, après divers actes d'enquête, parmi lesquels une perquisition, qui a eu lieu à partir de 17 heures 05 à son domicile ; Attendu que, mis en examen, M. X... a présenté une requête aux fins d'annulation de pièces de la procédure, en soutenant, notamment, que le procureur de la République, sous le contrôle duquel avait été ordonnée puis prolongée la garde à vue, n'était pas une autorité judiciaire compétente au sens de l'article 5 § 3 de la Convention européenne des droits de l'homme ; que les juges ont rejeté la requête ;
  Attendu que, si c'est à tort que la chambre de l'instruction a retenu que le ministère public est une autorité judiciaire au sens de l'article 5 § 3 de la Convention européenne des droits de l'homme, alors qu'il ne présente pas les garanties d'indépendance et d’impartialité requises par ce texte et qu'il est partie poursuivante, l'arrêt n'encourt pas pour autant la censure, dès lors que le demandeur a été libéré à l’issue d’une privation de liberté d'une durée compatible avec l'exigence de brièveté imposée par ledit texte conventionnel."


  Essayons de résumer aussi simplement que possible les enjeux actuels autour de ces questions.

  1. Le ministère public et la privation de liberté.

  Le principe est aujourd'hui acquis : les atteintes d'une importance minimale aux libertés fondamentales doivent être contrôlées/autorisées par un juge du siège indépendant du pouvoir politique. Cela n'est pas le cas des magistrats du ministère public, qui sont statutairement et juridiquement soumis au ministère de la justice (3), et qui de ce fait ne peuvent pas être le "juge" chargé de contrôler les gardes à vue dans les locaux de police au sens de l'article 5 de la CESDH.

  Mais il ne faudrait surtout pas laisser de côté l'autre critère retenu d'abord par la CEDH, rarement souligné par les commentateurs. Le ministère public, non seulement a un statut de dépendance hiérarchique, mais, au procès pénal, c'est l'une des parties, au même titre que la personne poursuivie et la partie civile. Or il est très difficilement admissible, par principe et en terme de procès équitable, que l'une des parties au procès ait, dans la phase antérieure d'investigations, le pouvoir de priver une autre partie de ses libertés fondamentales par le biais d'un enfermement en garde à vue. C'est sans doute pourquoi,  à son tour, la cour de cassation a souligné que le ministère public, après la phase de l'enquête, est la "partie poursuivante".

  2. Le futur statut du ministère public.

  Le code de procédure pénale doit dorénavant être entièrement relu pour repérer, et supprimer, toutes les situations dans lesquelles le ministère public dispose du pouvoir de priver un individu de ses libertés. A chaque fois, son intervention doit être remplacée par celle d'un juge du siège.

  C'est ensuite, en fonction de la nature des compétences qui lui resteront, que pourra plus sainement être abordée la question du futur statut du ministère public. Mais c'est un autre sujet..

  3. Le moment de l'intervention du juge pendant la garde à vue.

  Si le principe d'une intervention d'un juge du siège est définitivement acquis, on voit tout de suite apparaître un nouveau risque, élevé, d'insécurité juridique à propos du moment de sa saisine. En clair, la CEDH, alors que l'article 5 impose que la personne arrêtée soit présentée à un juge "aussitôt", ne semble pas imposer un défèrement au juge dès l'arrestation, dans les minutes qui suivent. L'avocat général à la cour de cassation a rappelé, après avoir étudié la jurisprudence de la CEDH, que cette dernière avait seulement refusé des présentations au juge plus de 4 jours après le moment de l'arrestation. Et la cour de cassation vient de juger qu'un délai de 25 heures sans présentation à un juge est acceptable au regard des prescriptions de la CEDH. Il n'empêche qu'il n'est pas forcément aisé, si le mot à un sens, de considérer que 25 heures après le placement en garde à vue c'est "aussitôt" après ce placement en garde à vue....

  Mais il existe d'autres difficultés juridiques.

  La première est de savoir qui va fixer le délai minimal s'il n'est pas inscrit clairement dans un texte. Le risque est de voir réapparaître la cacophonie judiciaire (lire ici) récemment constatée autour de la question de la présence de l'avocat en garde à vue. Va-t-il falloir attendre des années pour que, au fil des procès et des décisions variables des juges du fond, génératrices d'incertitudes judiiciaires, apparaisse une jurisprudence à peu près stable ?

  La seconde tient à notre droit actuel. Pour la garde à vue de droit commun de l'article 63 du cpp (texte ici), après une première période de 24 heures, il faut saisir le procureur de la République qui peut autoriser une seconde période de 24 heures (4). Mais si le législateur a considéré qu'il était impossible de laisser un individu en garde à vue pendant 48 heures sans aucun contrôle de l'institution judiciaire à mi parcours, comment expliquer que demain, au motif que c'est un juge du siège qui doit intervenir, ce contrôle après 24 heures disparaisse ? La logique pourrait être, à l'occasion de la réforme actuellement à l'étude au Parlement, de maintenir cette intervention après la première journée et de transférer alors le pouvoir du procureur au juge du siège. Cela auraît le mérite d'une certaine cohérence dans le temps.


  En tous cas, il est urgent que le Parlement fixe au plus vite les nouvelles règles. Le projet présenté par le ministère de la justice n'est manifestement pas en adéquation avec les normes qui viennent d'être fixées par les plus hautes juridictions. Au regard des plus récentes données, l'essentiel du travail de réflexion reste à venir.

  Il en va ainsi de la garde à vue et de son contrôle par un juge du siège, de la présence des avocats pendant cette garde à vue, et il faudra ensuite, sans plus attendre, travailler sur le statut du Parquet.

  Bien des chapitres sont encore à écrire...
 

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1. Le mandat d'amener est l'ordre donné aux policiers (ou aux gendarmes) de conduire une personne devant lui et sous escorte.
2. La CEDH rappelle que dans l'affaire  Brogan et autres du 29 novembre 1988 (décision ici) elle a jugé que des périodes de détention de quatre jours et six heures sans comparution devant un juge emportent violation de l'article 5 § 3, même dans le contexte spécial d'enquêtes sur des infractions terroristes.
3. Souvenons-nous, avec une pointe d'émotion, à quel point une ancienne garde des sceaux aimait se proclamer "chef des procureurs"... et que nombreux ont été les gouvernements qui ont refusé de prendre en compte les avis du CSM dans le choix des procureurs généraux...
4. Le procureur pouvant donner l'autorisation par écrit ou se faire présenter l'intéressé.