Requiem pour le Parquet ?

Cet article a été écrit en 2011. A l'occasion des remous actuels autour du statut du ministère public, il est reproposé (sans mise à jour) aux lecteurs pour alimenter un débat qui semble sans fin...

  Le débat autour du statut des magistrats du ministère public est vif depuis longtemps, mais deux évènements récents lui donnent encore plus d'acuité.

  Les observateurs se sont récemment étonnés de l'attitude à l'audience de deux membres du ministère public qui, à l'occasion d'un procès mettant en cause, notamment, un ancien chef de l'Etat, ont, selon les commentaires pour une fois quasiment unanimes, donné l'impression de lutter contre des évidences défavorables aux prévenus pour obtenir la relaxe des personnes poursuivies. Ceux qui ont analysé cette démarche se sont montrés particulièrement sévères. Les uns maniant l'humour pour mettre en avant le caractère injustifiable de réquisitions niant selon eux les évidences. D'autres, plus cinglants, soulignant que de la part de magistrats censés être au plus près des dossiers, quel que soit l'intérêt et le profil des personnes poursuivies, il y a eu une inadmissible prise de position en faveur des prévenus.

  Plus récemment d'autres critiques ont été adressées au chef d'un grand parquet, nommé à son poste par le gouvernement malgré l'avis défavorable du Conseil Supérieur de la Magistrature, connu pour ses liens privilégiés avec le chef de l'Etat qui lui a remis une décoration, qui s'est fait remarquer notamment à l'occasion de rencontres privées avec des personnes impliquées dans des dossiers judiciaires et qui, dans des affaires récentes susceptibles de mettre en cause des personnalités politiques de premier plan, a, toujours selon les observateurs, donné l'impression de mettre en place divers stratagèmes pour protéger certains mis en cause plutôt que se consacrer à la recherche de la vérité.

  Il faut certainement être très prudent avant de tirer des conclusions dans ces deux affaires. Seules les décisions à venir des juridictions éventuellement saisies diront ce qu'il en est véritablement. Mais le malaise, ancien et seulement réactivé par ces deux épisodes, n'est est pas moins là.

  A chaque fois, ce qui pose problème, c'est le lien entre les magistrats du ministère public et le pouvoir politique. Le gouvernement conserve la main sur les nominations des magistrats du Parquet, surtout pour les postes les plus importants. Cela peut inciter certains à répondre à des attentes même non exprimées officiellement, dans le souci de plaire inhérent à tout mécanisme discrétionnaire de nomination/promotion. Par ailleurs le Parquet est hiérarchisé, de la base au ministère de la justice, ce qui signifie qu'il existe en permanence des échanges dans les deux sens.

  L’ambiguïté provient de la nature hybride du Parquet. Il est composé de magistrats, qui dans l'esprit du public sont des personnes qui doivent être indépendantes du pouvoir, mais en même temps il est dépendant du pouvoir politique qui choisit les personnes et donne des directives d'action publique.

  C'est pourquoi le bât blesse quand des membres du Parquet, donc des magistrats, adoptent à l'occasion du traitement d'une affaire une attitude qui semble exagérément partiale. D'où un débat incessant, depuis longtemps, sur la nécessité d'une modification du statut du Ministère public.


  Schématiquement, deux pistes principales semblent pouvoir être suivies.

  La première consiste à privilégier le lien légitime entre autorité de poursuite et l'Etat, en s'appuyant sur les principaux actes des membres du ministère public.

  En effet, dans leur travail quotidien, les membres du ministère public exercent de nombreuses prérogatives qui sont clairement des prérogatives de l'Etat, exercées par le gouvernement dans l'intérêt de la collectivité des citoyens. Il en va ainsi, notamment, de la politique pénale qui est légitimement définie nationalement puis déclinée localement. Il en va de même des choix procéduraux : pour quelles sortes d'affaires faut-il saisir un juge d'instruction, pour quelles sortes d'actes de délinquance est-il judicieux de privilégier les modes alternatifs au passage devant le tribunal, envers quels délinquants faut-il être le plus sévère etc. Les lignes directrices doivent être définies par le gouvernement, car il s'agit bien de politique pénale au sens le plus noble du terme. Ces lignes générales doivent ensuite être déclinées localement, avec si nécessaire quelques aménagements énoncés et acceptés par le gouvernement, en fonction des particularités de certains territoires.

  Pour effectuer ces actes, il n'est nul besoin de fonctionnaires ayant un statut particulier, notamment de magistrats. Ces fonctions pourraient donc être exercées par des sortes de préfets judiciaires, c'est à dire des fonctionnaires de haut rang, ayant une compétence juridique reconnue. Clairement identifiés de la même façon que les préfets actuels comme des fonctionnaires d'Etat chargés d'appliquer la politique nationale, ces préfets judiciaires seraient totalement en dehors de l'institution judiciaire. Ce ne seraient plus des magistrats.

  En plus, et c'est un aspect fondamental de la problématique mais qui est rarement abordé, le ministère public n'est pas seulement en charge de la mise en oeuvre d'une politique pénale et des poursuites contre les éventuels auteurs d'infractions. C'est, une fois une juridiction pénale saisie, une partie à l'audience.  Il est donc opportun que disparaisse la proximité actuelle entre ministère public et juges du siège, qui persiste du fait de l'appartenance de tous au même corps de la magistrature. Le ministère public serait plus clairement une partie au procès, la "partie poursuivante", en relation étroite mais sous une autre forme avec la justice et ses magistrats.

  Alors que la cour européenne des droits de l'homme affirme à chaque occasion que le procès doit être équitable, que doit être préservé un équilibre entre les parties, et alors que ce dernier impératif a été inscrit dans l'article préliminaire de notre code de procédure pénale (texte ici), repositionner le ministère public en dehors de la justice, comme le sont la partie civile et la défense, permettrait de préserver cet équilibre théorique entre les trois parties de chaque procès pénal, équilibre qui n'existe pas encore véritablement aujourd'hui. Le juge du siège retrouverait alors naturellement sa place de contrôleur de la régularité de la procédure et de seul protecteur suffisamment indépendant des droits des intéressés.

  Si tel était le cas, il faudrait faire l'inventaire de tous les actes accomplis actuellement par le ministère public, de l'ouverture d'un dossier jusqu'à la saisine d'une juridiction pénale, puis différencier les actes de nature purement administrative (ouverture d'un dossier, saisine de la police pour enquête, choix du mode de poursuite etc..) de ceux qui sont susceptibles de porter atteinte à des droits fondamentaux des citoyens. Les premiers resteraient de la compétence du ministère public, les seconds devraient relever de la compétence des juges, devenus les seuls magistrats et donc les seuls garants de l'équilibre entre les poursuites et la protection des libertés individuelles.


  Plus souvent, il est proposé le maintien des membres du ministère public dans la magistrature en leur octroyant un statut plus protecteur. Cela correspond notamment aux grandes orientations européennes actuelles. Les membres du Parquet devraient être nommés et avoir leur carrière gérée par le Conseil Supérieur de la magistrature, sans mainmise de l'Etat comme actuellement. Bref, il est suggéré pour eux une plus grande indépendance mettant un terme au lien actuel avec le pouvoir politique.

  Mais un tel système n'est pas sans inconvénient.

  Cela ne supprimera pas le fait que, comme décrit plus haut, de nombreuses prérogatives des parquetiers sont des prérogatives d'Etat. Il n'existe aucune raison pour accepter de laisser les procureurs généraux et les procureurs de la république définir chacun leur propre politique pénale en fonction de leurs humeurs ou de leurs préoccupations. Car dans une telle configuration l'arbitraire n'est pas loin, d'autant plus que n'étant pas élus les membres du Parquet n'ont aucune légitimité pour définir les grandes lignes d'une politique pénale qui intéresse tous leurs concitoyens.

  Et pourquoi leur donner une plus grande indépendance, dans un premier temps, s'il s'agit ensuite, comme cela a parfois été suggéré, de créer un procureur général de la nation auquel ils seraient.... hiérarchisés. Et ce procureur de la nation, de qui tiendrait-il sa légitimité, d'où viendraient ses choix et ses directives, et à qui devrait-il rendre compte en cas de mise en cause de ses orientations ?

 
  Au-delà, se profile un autre questionnement dont l'issue peut nous aider dans nos choix futurs.

  Si l'on suppose, à l'occasion d'un dossier impliquant un proche du pouvoir, que ce dernier serait tenté de le protéger en usant de son influence sur le ministère public pour que celui-ci décide d'un classement sans suite, cherche à contourner le juge d'instruction, ou prenne des réquisitions exagérément conciliantes, n'est-il pas préférable que cela apparaisse clairement, immédiatement, publiquement ? Autrement dit, ne serait-il pas plus clair, et plus sain, que toute décision du ministère public engage automatiquement le gouvernement sans que ce dernier ne puisse en aucune façon se retrancher derrière un choix du membre du Parquet local ? Ainsi disparaîtrait ce permanent et très hypocrite jeu du chat et de la souris : le gouvernement jure qu'il n'y est pour rien et renvoie au procureur local et celui-ci, même si ce n'est pas exactement le cas, soutient qu'il a agi en parfaite indépendance, quand bien même les derniers temps il se demandait quand allait arriver la promotion tellement méritée et tant attendue....

  Sortir le ministère public de l'institution judiciaire imposerait de renforcer en même temps le pouvoir de contrôle des juges sur toutes les démarches susceptibles de porter atteinte aux droits essentiels des français. Il faudrait également préserver, renforcer ou créer les mécanismes permettant, notamment aux victimes, de déclencher et de s'assurer du bon déroulement des investigations.


  Le but ne serait surtout pas de créer un mécanisme à l'américaine, avec un juge très en retrait pendant la phase d'enquête comme pendant l'instruction à l'audience. La raison d'être d'un procès pénal n'est pas de trancher entre une thèse, celle de l'accusation, et une autre, celle de la défense. Sa raison d'être est de s'approcher de la réalité, ce qui suppose un rôle actif du juge.

  Mais, à l'audience, le ministère public n'aurait plus cette place particulière qui est la sienne aujourd'hui. Actuellement proche matériellement de la juridiction, habillé comme le juge, entrant parfois par la même porte et en même temps que lui, le parquetier serait repositionné de fait et symboliquement. Il serait l'une des trois parties à l'audience, en face du juge, tout en conservant l'intégralité de ses prérogatives propres.


  Quoi qu'il en soit, commencer le débat par le statut n'est pas forcément le meilleur moyen de se sortir de ce qui ressemble de plus en plus à une ornière profonde. Le statut n'est pas la solution en soi. Le choix du statut doit être l'aboutissement de la réflexion, mais pas son point de départ. Le choix final doit découler de l'analyse minutieuse des fonctions, étape après étape, et des enjeux qui les entourent.

  Autrement dit, il faut se demander, une fois réservés aux juges du siège les actes qui à toutes les étapes de la procédure relèvent de la protection des libertés fondamentales, et une fois enlevés de la liste les actes qui relèvent clairement de la politique pénale nationale déclinée localement ainsi que les actes qui sont ceux d'une partie à l'instance, si subsistent entre les mains du Parquet suffisamment de prérogatives qui imposent de lui conférer un statut spécifique et protecteur. La réponse, qui mérite réflexion car la problématique est complexe, n'est en tous cas pas immédiatement positive.


  Une dernière remarque s'impose.

  Le débat autour de cette question est vicié avant même que l'on débute la réflexion. En effet, il existe aujourd'hui en France des centaines de magistrats du Parquet. S'interroger sur une fonctionnarisation du ministère public suppose d'envisager que ces magistrats soit deviennent juges, soit qu'ils deviennent ces Préfets judiciaires. Mais la seconde option semble bien peu vraisemblable. Il faudrait alors recruter autant de Préfets judiciaires, créer des services, affecter des bâtiments.

  La tâche est tellement ample, sans compter son coût financier, que l'on se doute bien que probablement aucun gouvernement n'envisagera d'escalader l'obstacle.

  Mais si l'on maintient le ministère public dans la magistrature, alors, inéluctablement, puisque le système actuel ne satisfait pas, la seule solution qui reste est d'accorder aux magistrats du Parquet un statut plus protecteur.

  Les courants qui se dégagent pour un renforcement de l'autonomie du ministère public ne reposent donc pas forcément essentiellement sur des raisons de pure justice....

  C'est ce qu'on appelle un débat biaisé.


  Quoi qu'il en soit un constat rapprochera sans doute tous ceux qui s'intéressent de près ou de loin à ce sujet délicat : il n'est vraiment plus possible de laisser le système en l'état.

  C'est déjà ça.