L'inégibilité des élus fraudeurs et la QPC

Par Michel Huyette


  Depuis quelques semaines est en place le mécanisme des "QPC", ces questions prioritaires de constitutionnalité (cf. ici).

  Je rappelle seulement que cela permet à tout justiciable de demander que soit posée au Conseil Constitutionnel une question sur la conformité d'un texte qui lui est appliqué avec les principes constitutionnels français. En effet, si les juges peuvent eux-mêmes dire si l'application de la législation française aboutit à la violation d'un droit garanti par la convention européenne des droits de l'homme, les juges ne peuvent pas faire la même démarche par rapport à la constitution. D'où le passage obligé par le Conseil Constitutionnel.

  Ce qui vient d'être décidé à propos de l'inégibilité des élus condamnés est intéressant à plus d'un titre.

  Le problème est le suivant :

  Pour être élu (parlementaire, conseiller général etc..) il faut être inscrit sur les listes électorales. Par ailleurs, l'article 7 du code électoral (1) prévoit que sont automatiquement radiés des listes électorales tous ceux qui sont condamnés pour les délits de concussion c'est à dire le fait de recevoir de l'argent qui n'aurait pas dû être versé (art. 432-10), de corruption et de trafic d'influence (art. 432-11), de prise illégale d'intérêt (art. 432-12), d'atteinte aux règles des marchés publics (art. 432-14), de détournement de biens (art. 432-15), de menaces contre des fonctionnaires (art. 433-3).

  En clair, quand une juridiction pénale condamne un élu à une peine de prison ou d'amende pour l'une de ces infractions, sans même que les juges ne décident quoi que ce soit le condamné est rayé des listes électorales et en conséquence perd son mandat d'élu (ou ne peut plus se présenter à l'élection). La seule possibilité offerte à l'intéressé est de demander, postérieurement, à être relevé de cette interdiction de figurer sur les listes électorales.

  Ce qui caractérise ce mécanisme, c'est l'absence d'intervention du juge au moment de la décision pénale. La juridiction ne décide ni si cette peine supplémentaire est justifiée ou non (la sanction en termes de prison ou d'amende pourrait parfois sembler suffisante), ni s'il est opportun de limiter dans le temps la radiation des listes électorales en fonction de la gravité de l'infraction sanctionnée.

  Autrement dit, s'agissant de ce mécanisme de l'article 7, les juges ne peuvent pas personnaliser cette sanction spécifique en fonction de chaque dossier. Ce qui, pour les juristes, a toujours été un peu troublant puisque le rôle du juge pénal c'est, fondamentalement, d'adapter les sanctions à chaque dossier et à chaque délinquant.

  C'est pour cela que la question a été posée au Conseil Constitutionnel, par le biais d'une QPC, transmise par la cour de cassation, de la conformité de cet article 7 avec les principes constitutionnels français.

  Dans une décision en date du 11 juin 2010, le Conseil Constitutionnel a répondu sans grande surprise :

  " Considérant qu'aux termes de l'article 8 de la Déclaration de 1789 : « La loi ne doit établir que des peines strictement et évidemment nécessaires, et nul ne peut être puni qu'en vertu d'une loi établie et promulguée antérieurement au délit, et légalement appliquée » ; que le principe d'individualisation des peines qui découle de cet article implique que la peine emportant l'interdiction d'être inscrit sur une liste électorale et l'incapacité d'exercer une fonction publique élective qui en résulte ne puisse être appliquée que si le juge l'a expressément prononcée, en tenant compte des circonstances propres à chaque espèce.
  Considérant que l'interdiction d'inscription sur la liste électorale imposée par l'article L. 7 du code électoral vise notamment à réprimer plus sévèrement certains faits lorsqu'ils sont commis par des personnes dépositaires de l'autorité publique, chargées d'une mission de service public ou investies d'un mandat électif public ; qu'elle emporte une incapacité d'exercer une fonction publique élective d'une durée égale à cinq ans ; qu'elle constitue une sanction ayant le caractère d'une punition ; que cette peine privative de l'exercice du droit de suffrage est attachée de plein droit à diverses condamnations pénales sans que le juge qui décide de ces mesures ait à la prononcer expressément ; qu'il ne peut davantage en faire varier la durée ; que, même si l'intéressé peut être, en tout ou partie, y compris immédiatement, relevé de cette incapacité dans les conditions définies au second alinéa de l'article 132-21 du code pénal, cette possibilité ne saurait, à elle seule, assurer le respect des exigences qui découlent du principe d'individualisation des peines ; que, par suite, l'article L. 7 du code électoral méconnaît ce principe et doit être déclaré contraire à la Constitution".

  On comprend bien le raisonnement. Le fait qu'une personne subissant pendant un temps la radiation de la liste électorale et en conséquence perde son mandat électif  ou lsoit dans 'impossibilité d'être élue puisse plus tard demander à ce que cette sanction disparaisse ne suffit pas à préserver le principe d'individualisation des peines qui impose que le juge ait la possibilité, au moment du prononcé de la sanction, de décider de la retenir et dans l'affirmative de l'adapter au dossier jugé.

  Autrement dit, le fait que la juridiction n'aurait peut être pas prononcé la radiation des listes électorales (de fait l'inégibilité), donc que l'intéressé n'aurait jamais perdu son mandat, n'est pas contrebalancé par le fait qu'il peut retrouver sa situation antérieure après avoir inutilement subi la sanction. C'est peu dire.

  On relèvera par ailleurs que le Conseil Constitutionnel avait déjà annoncé cette jurisprudence, dans une décision du 15 mars 1999, à propos de l'incapacité automatique à exercer une fonction élective en cas de faillite. Il avait indiqué :

  "Considérant qu'aux termes de l'article 8 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen : "La loi ne doit établir que des peines strictement et évidemment nécessaires, et nul ne peut être puni qu'en vertu d'une loi établie et promulguée antérieurement au délit, et légalement appliquée." ;
   Considérant que le principe de nécessité des peines implique que l'incapacité d'exercer une fonction publique élective ne peut être appliquée que si le juge l'a expressément prononcée, en tenant compte des circonstances propres à l'espèce ; que la possibilité ultérieurement offerte au juge de relever l'intéressé, à sa demande, de cette incapacité, au cas où il a apporté une contribution suffisante au paiement du passif, ne saurait à elle seule assurer le respect des exigences qui découlent du principe de nécessité énoncé à l'article 8 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen ;
   Considérant que, dès lors, en instituant une incapacité d'exercer une fonction publique élective d'une durée en principe au moins égale à cinq ans, applicable de plein droit à toute personne physique à l'égard de laquelle a été prononcée la faillite personnelle, l'interdiction prévue à l'article 192 de la loi du 25 janvier 1985 ou la liquidation judiciaire, sans que le juge qui décide de ces mesures ait à prononcer expressément ladite incapacité, l'article 194 de cette loi méconnaît le principe de nécessité des peines ; que doivent être également déclarées contraires à la Constitution, comme en étant inséparables, les dispositions de l'article 195 de ladite loi faisant référence à l'incapacité d'exercer une fonction publique élective ; qu'en conséquence, les dispositions du 5° du I de l'article 195 de la loi organique soumise à l'examen du Conseil constitutionnel doivent être regardées comme contraires à la Constitution."


 La question de la conformité de cet article 7 avec nos principes fondamentaux avait déjà été posée aux deux plus hautes juridictions judiciaires françaises, la cour de cassation et le conseil d'Etat, mais par rapport à la convention européenne des droits de l'homme (2).

  La cour de cassation a, notamment dans une décision du 18.12.2003, décidé que :

  "La sanction prévue à l'article L. 7 du Code électoral est subordonnée à la reconnaissance de la culpabilité, par le juge pénal, de l'auteur de l'une des infractions prévues notamment par les articles 432-10 à 432-14 du Code pénal, après examen préalable de la cause par un tribunal indépendant et impartial ; qu'une telle décision n'est dès lors pas contraire aux dispositions de l'article 6 de la Convention précitée".

  De son côté, dans une décision du 1er juillet 2005, le conseil d'Etat a jugé :

  "Considérant que la perte de la qualité d'électeur prévue à l'article L. 7 du code électoral ainsi que l'inéligibilité qui en résulte constituent une sanction prononcée à l'issue d'une procédure ayant le caractère d'une accusation en matière pénale au sens de l'article 6 §1 de la convention européenne de sauvegarde et des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; que cette sanction, qui est en rapport direct avec les fonctions à l'occasion desquelles le délit a été commis, est subordonnée à la reconnaissance par la juridiction pénale de la culpabilité de l'auteur de l'une des infractions prévues notamment par les articles 432-10 à 432-14 du code pénal par la juridiction pénale devant laquelle l'intéressé bénéficie des garanties exigées par l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; qu'en outre, cette juridiction peut, en application de l'article 775-1 du code de procédure pénale relever l'auteur de ces infractions des interdictions, déchéances et incapacités électorales susmentionnées en prononçant, d'emblée ou ultérieurement, une dispense d'inscription de la condamnation au bulletin n° 2 du casier judiciaire ; qu'ainsi le requérant n'est pas fondé à soutenir que les dispositions de l'article L. 7 du code électoral seraient incompatibles avec les stipulations de l'article 6 §1".

  Mais la cour européenne des droits de l'homme, dans un arrêt du 1er juillet 2008 concernant un ressortissant roumain qui avait été automatiquement privé du droit de vote à la suite d'une condamnation pénale,  a jugé que :

  "La Cour observe qu'il n'est pas contesté que l'interdiction de voter découlant de manière automatique des articles 64 a) et 71 du code pénal du fait de la condamnation du requérant par l'arrêt de la Cour de cassation du 18 juin 2004 constitue une ingérence dans son droit garanti par l'article 3 du Protocole n^o 1 et que cette mesure était « prévue par la loi », à savoir les articles précités du code pénal. Tout en réitérant ses doutes quant à l'efficacité du recours à l'interdiction de voter pour atteindre les buts indiqués par le Gouvernement, la Cour admet que ces buts ne sauraient être qualifiés d'incompatibles en soi avec le droit garanti par l'article 3 du Protocole n^o 1 (voir, mutatis mutandis, Hirst, précité, § 75).
  S'agissant de la proportionnalité de l'ingérence, la Cour rappelle avoir jugé qu'une restriction globale du droit de vote de tous les détenus condamnés purgeant leur peine, qui s'applique automatiquement à eux, quelle que soit la durée de leur peine et indépendamment de la nature ou de la gravité de l'infraction qu'ils ont commise et de leur situation personnelle, outrepasse une marge d'appréciation acceptable, aussi large soit-elle, et est incompatible avec l'article 3 du Protocole n^o 1 (Hirst, précité, § 82).
  En examinant les éléments pertinents, la Cour considère que le Gouvernement n'a exposé aucun fait ni argument pouvant mener à une conclusion différente dans le cas présent. Elle observe que les articles 64 a) et 71 du code pénal s'appliquaient de manière automatique dès la condamnation définitive d'un accusé à une peine de prison, sans égard pour la nature et la gravité de l'infraction ou pour la situation personnelle de l'intéressé."

  Finalement, on sait aujourd'hui que l'article 7 est non conforme la la constitution française, et très probablement non conforme à la convention européenne des droits de l'homme.

  Le juriste sera satisfait que le débat soit enfin et définitivement tranché. Il n'empêche que ce qui peut sembler regrettable, c'est qu'il ait fallu attendre plus de 5 années pour que cela soit fait et que l'article 7 disparaisse de notre législation. Ce qui signifie que de nombreuses fois la règle de cet article a été appliquée sur le fondement d'un texte non conforme à l'un de nos principes essentiels : la personnalisation des sanctions. Ce qui était relativement apparent.

  Oui mais voià, que serait-il arrivé au gouvernement ou aux parlementaires qui auraient envisagé de modifier ce texte pour ne rendre la peine d'inéligibilité que facultative ? L'opinion publique n'aurait-elle pas dénoncé haut et fort la volonté des élus de se protéger en modifiant la loi à leur profit exclusif ?

  En tout cas une conclusion s'impose.

  Il est plus indispensable que jamais, à l'avenir, que la totalité des lois nouvelles comportant des dispositions portant atteinte aux droits des citoyens soient soumises avant leur promulgation à l'examen systématique du Conseil Constitutionnel.

  On peut être pour ou être contre une règle, mais l'essentiel est de préserver autant que possible la sécurité juridique. Même si cela est mieux que rien, être contraint de réparer des années après l'erreur commise initialement n'a jamais rien de très flatteur.

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1. Rétabli par la loi 95-65 du 19 janvier 1995 (art. 10).
2. Sur le débat dans un pays voisin, la Belgique, cf. ici.