L'administrateur ad hoc en assistance éducative, une anomalie juridique
"L'assistance éducative", qui est l'intitulé d'une section du code civil comprenant les articles 375 à 375-9-2 (section ici), définit les conditions et les modalités d'intervention du juge des enfants lorsque "la santé, la sécurité ou la moralité d'un mineur non émancipé sont en danger, ou si les conditions de son éducation ou de son développement physique, affectif, intellectuel et social sont gravement compromises" (art 375). Autrement dit, et parce que cette section est insérée dans un chapitre intitulé "De l'autorité parentale relativement à la personne de l'enfant", il s'agit du contrôle de la façon dont les détenteurs de l'autorité parentale exercent leur mission.
Cette section fait régulièrement l'objet de modifications.
Tel a été le cas, notamment, par une loi du 7 février 2022 (texte intégral ici) qui dans son article 26 (texte ici) a modifié l'article 375-1 du code civil (texte ici) en ajoutant ceci : "Lorsque l'intérêt de l'enfant l'exige, le juge des enfants, d'office ou à la demande du président du conseil départemental, (..) demande la désignation d'un administrateur ad hoc pour l'enfant non capable de discernement." (1) (2)
Puis un décret du 12 octobre 2023 (texte intégral ici), est venu préciser les modalités de mise en oeuvre de cette loi. Dans son préambule il est écrit : "le décret institue les dispositions réglementaires d'application des dispositions de la loi n° 2022-140 du 7 février 2022 en assistance éducative, portant sur (..) l'assistance du mineur non capable de discernement par l'administrateur ad hoc.". Le décret modifie dans le code de procédure civile et dans la partie relative à l'assistance éducative (textes ici) l'article 1187 pour permettre à l'AAH de consulter le dossier d'assistance éducative, d'en obtenir une copie, l'article 1188 pour qu'il soit convoqué aux audiences du juge des enfants, l'article 1190 pour qu'il reçoive une copie des décisions judiciaires.
Cet ajout d'un AHH laisse le juriste perplexe car pour les raisons explicitées ci-dessous il est difficile de concevoir quelle peut-être, dans le domaine spécifique de l'assistance éducative, et au regard de sa nature juridique, la place d'un tel AAH.
Pour comprendre les enjeux juridiques, il faut repartir de l'administration légale exercée par les parents, puis du rôle de principe d'un AAH, et ensuite comparer ce qui aura été constaté à la situation des mineurs en assistance éducative.
Le rôle des parents dans la gestion des droits de leurs enfants
Contrairement à ce que l'on pense parfois, les mineurs ne sont pas dépourvus de droits propres. Mais, sauf exception prévue expressément par la loi, les mineurs ne peuvent pas eux-mêmes exercer leurs droits.
L'un des cas les plus connus est celui d'un mineur victime, par exemple un mineur agressé physiquement par un tiers. Quel que soit son âge, ce mineur victime a droit à la réparation de tous ses préjudices, au premier rang desquels son préjudice moral. Réparation qui, la plupart du temps, se fait sous la forme du versement d'une somme d'argent. Mais ce mineur n'a pas la possibilité de saisir lui-même une juridiction pour demander cette indemnisation.
C'est pourquoi il est prévu dans le code civil, dans le chapitre relatif à l'autorité parentale, une section relative à l'administration légale par les parents (textes ici).
Il est écrit à l'article 382 (texte ici) : "L'administration légale appartient aux parents. Si l'autorité parentale est exercée en commun par les deux parents, chacun d'entre eux est administrateur légal. Dans les autres cas, l'administration légale appartient à celui des parents qui exerce l'autorité parentale."
Il est précisé à l'article 388-1-1 du code civil dans un chapitre relatif à la minorité (texte ici) : "L'administrateur légal représente le mineur dans tous les actes de la vie civile, sauf les cas dans lesquels la loi ou l'usage autorise les mineurs à agir eux-mêmes."
Les détenteurs de l'autorité parentale sont donc investis par la loi de la mission d'exercer, à leur place et en leur nom, les droits de leurs enfants mineurs.
Encore faut-il que les parents agissent dans l'intérêt de leur enfant. Ce qui n'est pas toujours le cas et rend alors nécessaire l'intervention d'un tiers.
La défaillance des parents et la désignation d'un AAH
Il peut en effet arriver que les parents ne soient pas en situation d'exercer correctement les droits de leur enfant mineur. C'est par exemple le cas quand l'auteur de l'agression sur le mineur est l'un des deux parents, et que l'autre parent, par choix ou par crainte, ne veut pas exercer l'action en réparation au nom du mineur. Si aucun des parents n'agit, alors le mineur perd le bénéfice de son droit. Il faut donc dans une telle situation remplacer le(s) parent(s) défaillant(s) par un tiers qui, à sa/leur place exercera les droits du mineur.
C'est ce qui est prévu à l'article 383 du code civil (texte ici) : "Lorsque les intérêts de l'administrateur légal unique ou, selon le cas, des deux administrateurs légaux sont en opposition avec ceux du mineur, ces derniers demandent la nomination d'un administrateur ad hoc par le juge des tutelles. A défaut de diligence des administrateurs légaux, le juge peut procéder à cette nomination à la demande du ministère public, du mineur lui-même ou d'office."
Il est écrit dans le même sens à l'article 388-2 du code civil (texte ici) : "Lorsque, dans une procédure, les intérêts d'un mineur apparaissent en opposition avec ceux de ses représentants légaux, le juge des tutelles dans les conditions prévues à l'article 383 ou, à défaut, le juge saisi de l'instance lui désigne un administrateur ad hoc chargé de le représenter."
De son côté, le code de procédure pénale comprend les dispositions suivantes dans l'article 706-50 (texte ici) : "Le procureur de la République ou le juge d'instruction, saisi de faits commis volontairement à l'encontre d'un mineur, désigne un administrateur ad hoc lorsque la protection des intérêts de celui-ci n'est pas complètement assurée par ses représentants légaux ou par l'un d'entre eux. L'administrateur ad hoc assure la protection des intérêts du mineur et exerce, s'il y a lieu, au nom de celui-ci les droits reconnus à la partie civile. (..)." (3)
La place et le rôle d'un AAH
Les textes précités font apparaître que l'AAH n'agit pas en son nom personnel mais représente le mineur et exerce à sa place l'un des droits que ce mineur possède dans son principe mais ne peut pas exercer lui-même.
Dans un document du ministère de la justice intitulé "Administrateur ad hoc, Représentation judiciaire et accompagnement des enfants victimes d'infractions", et diffusé en 2014 (doc ici), il est écrit : "En l'absence de définition légale, l'administrateur ad hoc peut être qualifié de personne physique ou morale désignée par décision judiciaire dans le cadre d’une procédure civile ou pénale qui se substitue aux représentants légaux pour exercer leurs droits aux nom et place du mineur et assurer une mission d’accompagnement adaptée et effective le temps de la procédure. Il est le représentant provisoire du mineur". Le même texte est repris actuellement sur le site public de certaines cours d'appel (exemple ici).
C'est de cette façon que les associations qui exercent des missions d'AAH présentent leur rôle, par exemple : "C’est l’administrateur ad hoc qui, nommé par un juge, va exercer les droits du mineur et l’accompagner dans ses démarches". (site ici) ;
En résumé, pour que la désignation d'un AAH soit justifiée auprès d'un mineur, la première condition juridique, qui nous intéresse ici, est que ce mineur dispose d'un droit propre. La seconde est que ce mineur ne soit pas en mesure d'exercer son droit seul. La troisième est que les détenteurs de l'autorité parentale ne soient pas non plus en mesure d'exercer ce droit à sa place.
Ce que n'est pas un AAH
L'autre façon de bien comprendre ce qu'est réellement un AAH est de regarder ce qu'il n'est pas.
- L'AAH n'est pas un travailleur social
En assistance éducative, dès l'ouverture d'un dossier, interviennent une multiplicité de professionnels de l'enfance : les travailleurs sociaux de secteur, les enquêteurs judiciaires, les éducateurs en milieu ouvert, les éducateurs des lieux d'accueil, les psychologues et les psychiatres. Tous ont pour mission de fournir au juge des enfants des informations sur la situation des mineurs concernés, et de lui faire des propositions de nature à faire disparaitre la situation de danger initiale. Leur critère commun est l'intérêt des mineurs et leur protection.
L'AAH n'a ni les compétences ni la mission d'agir en ce sens. Il n'est pas un travailleur social de plus auprès du mineur et sa raison d'être n'est pas de faire ce que tous ces professionnels font déjà.
- L'AAH n'est pas un avocat
Sous certaines conditions, un mineur qui fait l'objet d'une mesure d'assistance éducative peut être assisté d'un avocat dont le rôle, sur lequel nous reviendrons ultérieurement, est de l'informer et de l'accompagner, cela pour l'aider à exercer lui-même ses droits.
L'AAH ne peut pas avoir la même mission et faire double emploi avec l'avocat. Là encore il n'a pas la compétence indispensable, et ce n'est pas son rôle. C'est pour cette raison que quand un AAH est désigné auprès d'un mineur pour mettre en oeuvre l'un de ses droits, très souvent cet AAH sollicite un avocat pour réfléchir avec lui sur ce qui peut être légalement fait et inviter cet avocat à entamer les démarches judiciaires nécessaires, pour le compte du mineur.
Les droits des mineurs en assistance éducative
Pour savoir si un AAH a sa place en assistance éducative, il faut, répétons-le car c'est essentiel, chercher s'il existe une situation dans laquelle un mineur dispose d'un droit particulier, propre à cette procédure, qu'il ne peut pas exercer seul, et que ses parents ne peuvent pas exercer en son nom.
La place juridique du mineur est particulière en assistance éducative, les règles sont dérogatoires du droit commun, et il faut distinguer les deux situations possibles.
Le critère central qui ouvre les droits des mineurs en assistance éducative est le discernement. S'agissant du contenu de cette notion, notons simplement ici (nous y reviendrons longuement plus tard) qu'il s'agit de la capacité intellectuelle, psychologique, émotionnelle, d'en comprendre les règles et les enjeux et de participer de façon autonome à une procédure judiciaire.
- Le mineur doté de discernement exerce lui-même ses droits
A condition qu'il soit doté du discernement nécessaire (4), le mineur concerné par une procédure d'assistance éducative possède les droits propres suivants : saisir le juge des enfants pour l'ouverture d'une procédure (art. 375 - texte ici) (5) ; être entendu par le juge des enfants (art 375-1 (texte ici) , art. art. 375-3 (texte ici), (art. 1182 du code de procédure civile - texte ici) (art. 1184 du code de procédure civile - texte ici) (art. 1189 du code de procédure civile - texte ici) (5) ; être assisté d'un avocat qui l'accompagne et l'aide dans l'exercice de ses droits mais ne les exerce pas à sa place (art. 375-1 - texte ici) (art. 1186 du code de procédure civile - texte ici) ; saisir le juge des enfants d'une demande de modification de la mesure en cours (art. 375-6 - texte ici) (5) ; lire le dossier d'assistance éducative (art. 1187 du code de procédure civile - texte ici) ; recevoir les décisions du juge des enfants (art. 1190 du code de procédure civile - texte ici) ; faire appel contre la décision du juge des enfants (art. 1191 - texte ici) (5) ; être avisé de l'appel d'une autre partie à la procédure (art. 1192 - texte ici).
Puisque ce sont des droits propres du mineur, à qui le législateur a exceptionnellement octroyé la possibilité de les mettre en oeuvre lui-même, il n'est logiquement écrit nulle part que celui-ci ne peut exercer l'un de ces droits qu'avec l'accompagnement et encore moins l'aval d'un tiers quelconque, professionnel ou non. (6)
Et puisqu'il s'agit de droits propres que le mineur exerce lui-même, il ne peut pas y avoir de conflit juridique avec ses parents au moment de l'exercice de ces droits.
Ce qui a pour conséquence que dans toutes ces hypothèses l'AAH n'a aucune place car il n'aurait jamais la mission de mettre en oeuvre un droit du mineur à la place de celui-ci. Et explique que dans l'article 375-1 mentionné plus haut l'AAH ne soit pas prévu pour les mineurs dotés de discernement.
Cela est confirmé par la doctrine, et notamment : "(..) en matière d'assistance éducative (..) par exception, l'article 375 reconnaît à l'enfant non seulement le droit d'agir, mais encore, le droit d'exercer seul ce droit sans avoir recours à un administrateur ad hoc". (7)
Dans le même sens, la circulaire du ministère de la justice en date 8 janvier 2024 (doc. ici) rappelle (p. 7) que le mandat de l'AAH désigné pour un mineur non doté de discernement prend fin quand il est considéré, le temps ayant passé, que ce mineur est dorénavant doté du discernement suffisant.
Enfin, le fait que l'AAH soit exclu pour les mineurs dotés de discernement confirme qu'il n'a pas pour mission d'accompagner et de soutenir les mineurs faisant l'objet d'une mesure d'assistance éducative. Sinon tous seraient concernés jusque leur majorité.
- Le mineur non doté de discernement n'a aucun droit
A l'inverse, en cours de procédure d'assistance éducative, les mineurs non dotés de discernement ne disposent d'aucun droit propre. Il ne peuvent effectuer aucune des actions énumérées plus haut.
Cela découle du bon sens. Les mineurs qui font l'objet de mesures d'assistance éducative sont âgés de un jour à dix-huit ans. Il est d'évidence inconcevable que des mineurs âgés de quelques mois ou de quelques années aient les capacités intellectuelles et émotionnelles indispensables pour participer eux-mêmes et de façon autonome à une procédure judiciaire. Il est dès lors inenvisageable d'en faire légalement des parties à la procédure au même titre que les adultes.
Par voie de conséquence, les mineurs non dotés de discernement n'ayant aucun droit propre, il n'existe en eux aucun droit que leurs parents ou un AAH puisse exercer à leur place. Ou pour le dire autrement, un AAH "ne peut avoir plus de droit que celui qu'il représente" (7).
C'est ce qui est indirectement rappelé dans la circulaire précitée. Elle mentionne (p. 8) qu'il n'est pas prévu que l'AAH puisse faire appel de la décision du juge des enfants (art. 1191) qui lui est pourtant officiellement envoyée. Et cela est expliqué par le fait que : "l'administrateur ad hoc qui représente le mineur ne peut pas disposer de plus de droits que celui-ci, or seul le mineur capable de discernement est doté des droits procéduraux et notamment du droit de relever appel (..)." Ce qui à l'envers veut dire que le mineur non doté de discernement ne dispose d'aucun "droit procédural".
Au-delà du cadre juridique, cela se comprend factuellement.
Imaginons que le mineur objet d'une procédure d'assistance éducative soit âgé d'un an. Si un AAH est désigné pour lui, cet AAH ne pourra jamais avoir avec ce bébé une quelconque discussion sur les raisons d'être de la procédure, la situation de danger, les mesures à prendre.
Dès lors, si un AAH est désigné auprès d'un bébé d'un an et assiste à une audience, au nom de qui s'exprimera-t-il puisque ce ne sera pas pour faire connaître l'avis personnel de ce bébé ? Donnera-t-il son analyse personnelle du danger et des mesures de protection à mettre en oeuvre ? Mais à quel titre le fera-t-il alors qu'il n'est en rien un spécialiste de la protection de l'enfance et qu'il n'existe aucune raison pour qu'en tant que tiers il donne un avis strictement personnel ?
Enfin, il faut insister sur le fait que ce n'est pas parce qu'un très jeune mineur ne dispose pas de droits propres que son intérêt risque de ne pas être suffisamment pris en compte .Comme cela a été indiqué plus haut, le juge des enfants entend toujours une multiplicité de membres des services sociaux et éducatifs, il sollicite des psychologues ou des psychiatres. Et il reçoit en plus l'avis du procureur de la République. Or tous ces professionnels n'ont qu'une seule et même préoccupation, l'intérêt du mineur à protéger.
Conclusion
Dans un rapport préparatoire à la loi de février 2022 (doc. ici) il est écrit : "Il faut également défendre la parole de l’enfant, au travers d’un mécanisme d’administrateur ad hoc ou de la présence d’un avocat. Les questions de représentation sont essentielles."
Dans un autre rapport préparatoire du 20 octobre 2021 (doc. ici) il est écrit : "L’administrateur ad hoc est alors chargé de représenter et d’assister le mineur dans toutes les étapes de la procédure. Pour l’enfant non discernant, il peut exercer en son nom les droits du mineur dans la procédure, notamment la désignation d’un avocat."
Dans un rapport du 11 janvier 2022 (doc. ici) il est écrit : "Une proposition de rédaction conditionne la désignation à l’intérêt de l’enfant et donne au président du département la possibilité de demander qu’un administrateur ad hoc soit désigné pour l’enfant non capable de discernement. (..) toutes les démarches doivent se faire sous réserve que l’intérêt de l’enfant l’exige et aligne les possibilités de saisine d’un administrateur ad hoc pour l’enfant non capable de discernement entre le juge des enfants et le président du conseil départemental."
Il est aisé de percevoir l'absence, dans ces documents parlementaires, d'analyse précise et rigoureuse de la raison d'être légale d'un AAH cumulativement avec celle des droits des mineurs en assistance éducative.
Plus étonnante est la position du ministère de la justice. Il est en effet écrit dans la circulaire précitée et à propos des missions de l'AAH (p. 7) : "Il poursuit tout d'abord une mission juridique au terme de laquelle il doit s'assurer que les droits du mineur sont respectés et éventuellement exercer les droits procéduraux du mineur en représentation de ce dernier." Mais il est aussi écrit dans la page suivante, comme mentionné plus haut, que les mineurs non dotés de discernement n'ont aucun "droit procédural". Ce qui parait contradictoire.
Quoi qu'il en soit, la seule question qui finalement se pose est la suivante : Quel droit que possèderait un mineur non doté de discernement un AAH peut-il exercer à sa place ? La réponse semble bien être : aucun.
Si tel est bien le cas, alors les AAH qui ne sont que des administrateurs provisoires des droits des mineurs n'ont juridiquement aucune place en assistance éducative. Ce qui fait que leur intervention qui a été ajoutée par la loi de février 2022 est une anomalie juridique.
Et a pour conséquence que malgré le contenu des textes, aucun AAH ne peut/doit être désigné dans cette matière.
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1. La partie de la phrase non reproduite concerne la désignation d'un avocat pour le mineur, ce qui génère de nombreuses difficultés juridiques et fera l'objet d'un autre article.
2. Le deuxième alinéa de l'article 388-2 du code civil (texte ici) mentionne : "Dans le cadre d'une procédure d'assistance éducative, l'administrateur ad hoc désigné en application du premier alinéa du présent article doit être indépendant de la personne morale ou physique à laquelle le mineur est confié, le cas échéant."
3. Cet intervention d'un AAH pour un mineur victime a été créée par une loi 49-487 du 10 juillet 1989 (texte intégral ici) et insérée dans un article 87-1 du code de procédure pénale, ultérieurement abrogé.
4. De multiples difficultés découlant de cette notion de discernement, leur analyse fera aussi l'objet d'un article spécifique.
5. Il manque ici la précision que le mineur doit être doté de discernement. Il n'est pas facile d'imaginer qu'un enfant de deux ans dispose légalement d'un tel droit d'agir.
6. Larribau-Terneyre Virginie; Buffelan-Lanore Yvaine. Dalloz. Droit civil, Introduction, Biens, Personnes, Famille. 22ed, n° 2780
7. idem.